加大逆周期调节有重要政策突破：专项债可做重大项目资本金

加大逆周期调节力度，国家再出新政策：允许将部分地方政府专项债券（下称专项债）作为符合条件的重大项目资本金。

“这改变了以前地方政府专项债券不能做资本金的规定，是管理制度是一大突破。有助于加大重点区域重大项目的政府投资力度，保持经济增长在合理区间。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经分析。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称《通知》），要求加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券（以下简称专项债券）的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展。

财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关负责人10日在答记者问中表示，坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经记者，专项债可做项目资本金有比较严格的限制条件，比如必须对应到重点领域的具体项目，不能作为各类股权基金的资金来源防止过多加杠杆，存在隐性债务的融资平台公司也不适用专项债做资本金的政策。这要求在执行专项债转资本金的政策中，务必要兼顾稳增长和防风险，寻找一个平衡。

有助于撬动有效投资

投资项目资本金制度形成于上世纪90年代，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金。

大岳咨询董事长金永祥介绍，目前行业不同资本金比例有所不同，大概在20%~30%之间。资本金到位是进一步利用其它资金实施项目的前提，如何盘活专项债对投资的拉动作用非常关键。

在一些专家看来，《通知》内有两大令人关注的两大亮点：一是允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金，二是明确了专项债项目中市场化融资支持的项目标准。

六部委的答记者问中解读《通知》时表示，在从严整治举债乱象、严禁无序举债搞建设的同时，明确了依法合规推进重大项目、在建项目建设的政策要求，并鼓励多渠道筹集重大项目资本金，综合施策进一步支持稳定增加有效投资。 

根据《通知》，对专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

金永祥告诉第一财经，专项债可做资本金的确可以增加政府有效投资资金来源，有利于稳增长。

“国家此次允许了部分专项债可以作为资本金，是一大制度创新，目的是为了进一步稳增长。”乔宝云也分析。

今年地方政府新增的专项债总规模约2.15万亿元，前四个月已经发行了约7300亿元专项债。此前市场预计，到今年9月底前或将全部发完。

温来成认为，这次专项债可以做资本金，可以一定程度上解决资本金难题，再加上市场化融资支持专项债项目，这会加快重大政府投资项目推动，起到稳投资的效果。

国家统计局数据显示，今年1—4月份，基础设施投资同比增长4.4%，增速与一季度持平，比去年全年加快0.6个百分点。上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经，专项债可做项目资本金能扩大了可用资金量，有利于现有项目的推进。

除此之外，《通知》还合理明确金融支持专项债券项目标准。

《通知》称，对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，可以由承担专项债券项目建设任务的企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据未纳入预算管理的剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。 

“比如高速公路除了政府性基金收入外，还有交通票款收入、沿线广告牌收入，经过测算这些收入偿还专项债本息后，剩余的现金就可以跟金融机构去融资。以前也有类似操作，这次主要是更加明确了。”乔宝云分析说。

稳增长和防风险并重

针对《通知》印发是否意味着放松债务风险管控，如何防范专项债券及项目配套融资风险的提问，六部委强调， 坚决不搞“大水漫灌”，从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督等五个方面，构建风险防控体系，在用改革的办法“开大前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。 

六部委还表示，支持做好专项债券项目融资工作，既发挥专项债券增加有效投资的带动作用，又坚决守住防控风险的底线，切实保障经济健康发展可持续。

比如，对项目收益中不含其他经营性专项收入或偿还专项债券本息后其他经营性专项收入没有剩余的重大项目，不得向金融机构市场化融资，防止形成新增隐性债务。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为企业法人项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

《通知》还强调，地方政府按照一一对应原则，将专项债券资金严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

温来成表示，专项债的核心就是项目收益和融资自求平衡，即项目的收益可以偿还债务本息。如果不能够平衡，那么就违背了专项债设立的初衷，可能产生风险。因此专项债作为资本金强调了落实到具体项目上，且对项目收益进行详细测算，能够偿还本息。

温来成认为，当前政府债务风险总体可控，因此适当增加政府投资风险可控。

财政部数据显示，截至2018年末，我国地方政府债务18.39万亿元，地方政府债务率（债务余额／综合财力）为76.6%。加上纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元，两项合计，我国政府债务33.35万亿元。按照国家统计局公布的我国2018年ＧＤＰ初步核算数90.03万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额／ＧＤＰ）为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

除了扩大政府有效投资，激发社会资本的投资积极性也非常关键。

今年政府工作报告中明确表示，创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例；落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作（PPP）。

金永祥表示，当前还可以进一步调动社会投资积极性，建议尽早落实今年政府工作报告提出的“适当降低基础设施等项目资本金比例”的要求。

金永祥分析，国外很少设有资本金比例，建议可以考虑将资本金比例降至10%以下，具体比例交由市场决定，比如建设单位信用好、地区较发达的优质项目风险低，银行对资本金比例要求会比较低。反之则要求高。此外专项债可做资本金后，可以考虑注入优质的PPP项目，既可以发挥稳增长稳投资，又可以发挥PPP优势助力高质量发展。