健全现代预算制度，推进新一轮财税体制改革

3月7日，财政部发布《2023年中国财政政策执行情况报告》提出，将积极稳妥谋划新一轮财税体制改革，包括健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系，明确将健全现代预算制度作为新一轮财税体制改革的重要方向之一。

十八大以来，党中央和国务院对于建立健全现代预算制度高度重视并采取了一系列重要举措，现代预算制度主体框架基本确立。2017年，十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”；2022年，二十大报告提出“健全现代预算制度”，为新时代预算制度改革指明了方向。

根据二十大报告的战略部署，今后一个时期财政要为推进中国式现代化、推动高质量发展、发展全过程人民民主、维护国家安全和社会稳定等重大问题提供坚实的财力保障和物质基础，这对完善现代预算制度提出了新的要求。

我国预算制度的现状和问题

近年来，我国现代预算制度建设取得了巨大成就，在预算法治、预算监督和预算绩效管理等方面迈出实质性步伐，但是与综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度总体目标相比仍有不少差距。

其一，预算法律制度基础不能很好地适应新时代预算管理要求。在国家层面，我国已经构建起以《宪法》《预算法》《监督法》等为基础的中国特色社会主义预算法律框架，为现代预算制度奠定了坚实的法制基础。其中，《监督法》是2006年8月十届全国人大常委会第二十三次会议通过的，距今已近18年；而《预算法》是在2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的，距今也接近10年。

十九大以来，我国经济发展理念和预算管理方式发生重大变化，特别是近年来预算联网监督技术的发展极大地推动了预算管理信息化、数字化和智能化，亟待在法律制度层面进行规范。上述预算基础性法律制度已不能很好地适应新形势下预算管理的新要求和创新实践，有待修改完善。

在地区层面，1999年预算制度改革以来，各省市相继以条例、规定或决定形式出台了本地区的预算管理的规范性法律文件，建立了预算管理和监督的地区性法律框架。目前省级层面预算制度基础建设进程不一，有的省份尚未制定本地区的预算审查监督条例，已经制定预算审查监督条例的省份中也有部分地区未根据新《预算法》及时修订预算监督条例，导致预算管理制度和新时期预算管理要求相脱节。

其二，预算制度约束力不够，财政风险管控和治理效能不足。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，预算审查监督是人大监督的重要组成，是中国特色社会主义预算管理监督体系的基础。《宪法》《预算法》《监督法》授权人大对政府预算进行全口径和全过程审查监督。目前，我国人大预算审查监督已经从程序性监督向实质性监督转变，但是其对行政部门的预算约束力仍然不够强。

一是预算行政主导色彩严重，预算的编制和执行都是由行政机关主导，行政机关占据了过多的预算权空间。特别是大部分地方人大缺乏预算修正权，预算草案绝大部分整体通过，政府不合理预算要求很少被修正，地方人大预算草案审批形式化。

二是预算审查监督的重点主要关注赤字规模和预算收支平衡状况，对财政可持续性和财政风险治理能力不足。目前我国地方政府债务风险总体可控，但局部地区债务规模增长过快，隐形债务占比偏高，凸显了治理财政风险的重要性和紧迫性。《预算法》第三十五条规定“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”，而各省地方人大预算审查监督条例又普遍缺乏政府债务风险评估指标体系和具体管理措施，地方政府在财政预算草案中提供的举债计划往往过于粗略缺乏对资金用途和必要性的详细论证，客观上导致地方人大对政府债务特别是隐形债务扩张的审查监督较多停留在合法性审查而缺少合理性审查。

其三，预算资金配置效率不高，预算绩效有待改善。改革开放以来，我国地方政府财政支出规模持续扩大，但是大部分地区的财政支出效率仍然偏低，财政资金浪费违规现象突出，重复建设、过度基础设施投资、政绩工程等屡禁不止。财政资金配置长期存在重经济建设轻民生和公共服务现象，财政支出结构扭曲。今年3月28日，财政部印发通知，强调严格加强“三公”经费管理，督促各地区各部门坚持过紧日子不放松，严格支出管理，兜牢“三保”底线，释放出“把钱用在刀刃上”的强烈信号。

近年来，我国预算绩效管理和绩效评价取得了显著成绩，2016年中央财政首次实现中央部门项目支出绩效目标管理全覆盖，地方预算绩效管理稳步推进，初步建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。然而在实施过程中，依然存在一些突出问题：

一是预算绩效管理主要基于国务院和财政部制定的通知、暂行办法等规范性文件，尚无相应的专门法律规范和支持。《预算法》第五十七条规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，而《预算法实施条例》中对预算绩效评价和管理的规定也较为粗略。在地区层面，目前仅青海省在2022年制定了《青海省预算绩效管理条例》，预算绩效管理的地方性法规仍然不健全。

二是目前组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价的主体主要是各级政府财政部门，人大监督、审计监督和财会监督的协同治理机制尚未建立。

三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未全面建立。预算绩效较好的部门除了与预算资金安排挂钩以外缺乏有效的奖励措施，而对预算绩效较差的部门又缺乏相应的约束机制，预算管理重结果轻过程、重支出轻绩效的现象长期存在。

健全现代预算制度的方向和路径

未来可以从以下几个方面进一步深化预算制度改革，完善现代预算制度。

首先，修订完善预算法律制度基础，适应新时代预算管理要求。近年来，我国财政预算改革实践不断深化，为《预算法》《监督法》等预算基础性法律制度修订提供了实践基础。《监督法》修正草案已于2023年12月25日首次提请十四届全国人大常委会审议，修正草案完善人大财政经济工作监督的内容和机制，明确了对国有资产管理情况、政府债务情况、金融工作情况的监督。未来应进一步推动《预算法》的修订完善，使预算管理和监督的主体、范围、内容、方式等更加适应新时代国家治理体系和治理能力现代化的需要，特别是适应人工智能和互联网监督技术的发展，提高预算管理效能。

在地区层面，应加快推动地区性预算法规立法进程，以新《预算法》和新《监督法》为基础构建省级预算审查监督法律体系。尚未制定预算监督条例的省份要将条例列入地方立法计划，尽快出台本地区预算审查监督条例，已出台预算监督条例的省份应及时修订和细化预算审查监督条例。

其次，持续强化人大预算审查监督职能，有效防范和化解财政风险。

第一，扩大地方人大预算监督权范围，适时推进人大预算修正权。多数学者认为人大预算监督能力难以提升的关键性因素是预算草案修正权的缺失。虽然《预算法》未在法律层面明确预算修正权，在地方的立法实践中，重庆、云南、河北等多个省市的预算审查监督条例探索赋予地方人大依法修正本级预算草案的权力，但内容过于粗略，未产生实质性影响。建议从国家层面赋予人大预算草案审查的修正权，明确和规范人大预算监督修正权提出主体、程序和范围，以形成抑制政府不合理预算要求的有效制约机制。

第二，将防范化解财政风险特别是地方政府债务风险作为人大预算监督的重点。落实《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，将人大预算审查监督的重点从赤字规模和预算收支平衡状况转向支出预算和政策的可持续性，更加关注地方政府财政风险特别是债务风险。目前，我国已经建立全国人大常委会听取和审议国务院关于政府债务管理情况报告制度，应尽快在各级地方政府层面建立政府债务管理情况向地方人大报告制度，健全立法机关和行政机关对政府债务的全口径和全过程协同监管机制。

最后，完善预算绩效管理，提高财政资金配置效率。

一是加快绩效管理立法进程，将绩效理念、方法、措施、责任通过法律约束贯穿于预算编制、执行、决算及监管全过程，将一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算全面纳入绩效管理，推进预算绩效管理制度化和规范化。

二是构建人大监督、审计监督和财会监督协同治理预算绩效的工作机制。在制度层面确立地方人大及其常务委员会依法对预算绩效管理情况进行监督，审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督，切实做到花钱必问效、无效必问责。

三是建立激励约束并重的绩效结果应用机制，将预算绩效指标纳入政绩考核体系和领导班子年度考核内容，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，预算绩效和预算资金增减挂钩，调动各级政府和部门的积极性。

四是从制度层面兜牢民生底线，推进基本公共服务均等化，优化支出结构，防范化解“三保”风险隐患。目前，部分地区已在探索通过地方性预算法规对民生支出构建制度化保障机制。例如，山东、甘肃等地区的预算审查监督条例将农业、教育和科技支出是否达到了法定增长比例或幅度作为重点审查内容，突出财政资金使用的合理性和有效性。未来应进一步从全国层面完善养老、教育、社会保障、卫生健康等民生领域支出保障的顶层设计，进一步发挥现代预算制度在保障和改善民生上的重要作用。

（作者系西南财经大学财政税务学院财政经济研究所所长）