专访贾康：要处理好有效市场和有为政府的关系丨首席评论

7月24日中共中央政治局会议指出，当前经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻。同时，政治局会议还提到：“我国经济具有巨大的发展韧性和潜力，长期向好的基本面没有改变”。如何看待中国经济长期增长的内在逻辑和潜力？有效市场和有为政府如何紧密配合？当资源要素在区域、城乡之间进一步流动，财税体制需要如何调整、适配？《首席评论》专访华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康。

第一财经：二十大报告中指出，当前中国经济“发展不平衡不充分问题仍然突出”，而不平衡中又蕴藏着巨大的发展潜能，接下来如何去释放不平衡中所蕴藏的潜力？

贾康：不平衡要让它尽可能地走向动态的、优化的平衡，实际上这是一个我们挖掘潜力，提高发展质量的过程。在客观的方面来说，对应的是中国“成长性”的概念。中国如果顺应着人类发展文明的主潮流，继续往前推进现代化，那么一定是要走完工业化和城镇化的发展过程。中国的工业化，已经形成了“世界工厂”、“制造业全球第一”的值得肯定的成就。但是这个“世界工厂”是大而不强，必须从中国制造升级为中国创造、中国智能制造，后面有可观的潜力发掘和调动的空间。

工业化后面还有相当可观的空间，又可以被中国的真实城镇化水平来印证。有人说中国的城镇化已经走到快到天花板了，不对，他只看了常住人口城镇化率，常住人口城镇化率确实现在已经65%更高一点了，按照国际经验，走到70%差不多就要告别它的高速发展阶段了。但是中国只有45%出头的户籍人口城镇化率。

这表明，14亿中国人中的大多数人还没有取得市民身份。前面几十年进城的很多的社会成员被称为农民工及其家属，它本身就是一个带有荒唐意味的概念，很多人在中心城市工作生活居住了十几年、二十几年甚至三十几年了，就是苦苦拿不到户籍，不能得到基本公共服务均等化的待遇。这当然是我们发展过程中必须注意到的，要补的欠账。

同时还要准备未来几十年肯定真实城市化水平继续提高的时候，还要有几亿人要从农村区域迁徙到中国的大中小城镇，这也是不可逆转的。城乡结合部，还要外推，要接纳未来源源不断从农村迁徙过来的社会成员，这是全人类经济发展的共性规律。这个发展肯定伴随着不少新区的建设，还有城市群的发展，这与现在说的房地产市场未来的前景、发展空间有直接关联，那可想而知，怎么会说很快中国房地产业就没有上升空间了呢？所有这些老区的基础设施升级换代和新区的基础设施的建设，以及未来中国产业发展中一轮一轮的产业升级，以及一轮一轮的人力资本培育，合在一起就是只能是以非常独特的“巨国模型”才能够加以解释和描述的，我们成长性伴随着的天文数字的需求释放。而这个有效供给的回应就是在中国的客观的成长性和主观做好自己的事情，形成动力源的情况之下，最充分地以“双循环”，和全世界做生意，在生产力基本盘上面让要素充分流动，来形成有效供给。

第一财经：是的，总结您的话，其实国内国际有两个大市场，两个市场都很重要，都有巨大的潜能。

贾康：而且我们要把它们打通，“双循环”相互促进。

第一财经：随着城市化的进程，农村有大量的土地逐渐被空置出来，如何利用这样大的一块资源？背后有土地产权的确立、土地的资源的流转等等问题，目前相关的政策制度还在试点尝试阶段。从您的观察来看，有哪些试点的方向您认为是很有价值的，是值得推广的，您个人有什么样的建议？

贾康：对，您说的是一个非常重大的现实问题。经过这些年的调研，我认为现在所做的努力还都是一些治标的办法，比如农村集体用地怎么样试点，推进“三权分置”，怎么样先让建设用地能入市交易等等，这些都可以积极地总结经验，但总体来说要借鉴深圳的经验。

深圳的经验是用特区特殊的立法权力，明确宣布深圳不存在集体土地了。深圳所有的土地是落在一个终极产权为国有的大平台上，剩下的就是所谓“原住民”——深圳原来被称为农村集体土地的相关利益主体——他们的利益怎么摆平？这要通过两级谈判形成解决方案，逐渐让社会接受后，利益逐步去兑现。而以后所有的土地在政府牵头的一个国土开发规划之下，都可以按照最终“产权为国有、使用权交易”的方式，顺畅地做出要素配置。这是一个我认为最值得看重的发展方向。

别的城市一下子做不到，但是也有其他值得肯定的、非常有借鉴意义的经验，比如说重庆多年以前的地票制度的试点。重庆是调动远离城乡结合部的农村区域的社会成员的积极性，把宅基地集约化使用，腾出来的复垦，把小田尽量归并成大田，腾出来的田梗又增加了农田的实际面积。然后折算成可交易的标准面积，在地票市场上挂牌。出价的结果，前些年能达到一亩地约20万元左右，这是几年前的数据，这样的实际收益，在远离城乡结合部的农村区域，原来是完全无法想象的。这个收益怎么用？它也有一系列细致的规定，比如25%或者30%归农村集体，其他归当事人等等。另外，拿到地票的主体要被纳入一个和政府牵头的土地收储制度，以及开发过程需在城市开发建设规划内协调进行。这样一个制度，能够把市场资源配置决定性作用与政府更好发挥作用相结合，形成了一个非常好的中国的“守正出奇、守正创新”创新机制。这一套经验我觉得非常值得看重，应该进一步地总结它，积极考虑让其他地方借鉴和推广。

第一财经：这就是全国统一的土地大市场。

贾康：对，统一的土地大市场这方面要通过这种类似于地票制度改革，能解决占补平衡、粮食安全问题，又解决新增城镇化用地的来源问题，还解决实现城乡一体化、现代化发展里的共同富裕等等问题，都能结合在一起，我觉得是个大的发展方向。

在以“内循环为主”的发展格局下，如何让土地、劳动力、资本等生产要素，在生产、分配、流通、消费各环节的畅通循环流动成为重中之重。5月19日国务院常务会议指出，要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，促进商品要素资源在更大范围畅通流动，有利于充分发挥我国经济纵深广阔的优势，提高资源配置效率，进一步释放市场潜力。事实上，目前地方政府还是以经济增长总量的考核模式为主，因此国内市场长期存在制度规则不统一、地方保护和市场分割等突出问题，阻碍了资源要素在区域间自由流动。

第一财经：区域之间市场壁垒的形成，与我们的财税体系、地方政府的考核体系是直接相关的。要打破区域之间的壁垒，从财税角度需要做哪些调整呢？

贾康：从中国的改革开放以后，我们曾经就特别注意怎样发挥中央、地方两个积极性？在1994年实施了以分税制为基础的分级财政制度的配套改革，我们把它称之为“里程碑”式的一个配套改革的进步。但到现在为止，省以下的财政体制其实并没有真正进入分税制的状态，怎么样把分税制真正落下去？这是深化改革的任务。由于没有很好解决深化省以下的财政体制改革问题，地方税体系现在还远远不成形，省以下其实还都在实行分成制。那么这个不稳定性、不规范性的因素就带出来了这些年大家所批评的基层财政困难、地方隐性负债，以及土地财政短期行为的问题。由这些问题交织在一起的情况就是地方政府在自己的辖区概念上，往往还是更多倾向于用行政思维使自己的政绩最大化，和相关的区域利益最大化。在真正消除行政思维、推进混合所有制改革、推进总体的统一大市场、各种经济成分不同的企业一起来实现共存共融、共同发展等方面，我们确实还存在着实际的、不容忽视的一些歧视、设置准入限制、过于繁琐的官僚主义程序，以及意识里根深蒂固的区别对待等等一系列不利因素。

所以您刚才说到怎么样进一步打破这种或明或暗的区域壁垒？我的观点就是要特别强调中国在改革深水区怎么攻坚克难，它直观的表现就是统一大市场的建设，怎么落实？需要省以下的财税体制，真正按照分税制之路去深化改革，攻坚克难，整个跟间接调控体系相配套的市场建设，要有一套很好的、自上海自贸区开始的原则体系的贯彻落实。应该把整个市场看作一个企业面对着负面清单的统一大市场，产权得到保护、公平竞争，企业只要不碰很清晰的负面清单，那么海阔凭鱼跃，天高任鸟飞，它是在自己自负盈亏，充分考虑自己的创新创业赛道上，怎样调动自己相对优势的情况之下，敢于去试错、创新，寻求成功，这是叫解放生产力。

反观政府方面应该是制定正面清单，就是有别于企业的“法无禁止即可为”，变成了政府的“法无授权不可为”。对于整个统一市场运行中间要素流动，不是你想在哪去设个卡子，在哪个地方出个自己的意志文件，就给它加以什么样特别的限制的。要在事权方面非常明确地规定，政府确实得管市场准入，但是怎么管？这个授权是给的什么边界？正面清单在这方面很清晰的。当然还要政府尽责地做好公共服务，服务型政府的转变的事情要处理好。政府的正面清单，约束自己的行为，就是领导人说的，把我们的公共权力关进法治的笼子里。有权还必有责，正面清单在政府那里还要配上责任清单，还要配上政府行为事前、事中、事后的绩效考评带出的问责制。这套原则非常好，实话实说，贯彻起来非常有难度，我们只能说别无选择。

国家统计局数据显示，上半年全国固定资产投资243113亿元，同比增长3.8%。其中，民间固定资产投资128570亿元，同比下降0.2%。为破解民营经济发展中面临的突出问题，激发民营经济发展活力，提振民营经济发展信心，7月24日，国家发展改革委发布关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知，其中提出聚焦重点领域，支持民间资本参与重大项目等28条举措。

第一财经：二十大报告第一次明确地提出要“促进民营经济发展壮大”，我们如何去理解国有和民营经济之间的关系？如何促进二者之间的平衡、协调发展？

贾康：在两个毫不动摇的方针指导之下，不是谁进谁退的关系，而是共存共荣、共同发展，最后通过现代企业制度的标准形式股份制，实行混合，混在一起实现长远发展的关系。怎样推进它？我们只要走现代企业制度这个股份制之路——中央说的公有制的主要实现形式，那这就是一条有希望越走越宽的路。政府和社会资本合作，所谓PPP（Public Private Partnership），就是非常典型的混合所有制，而且从中可以看出混合所有制带来的共存、共融、共赢，是从融资模式创新到管理模式创新，带来的政府、企业还有专业的支持团队“1+ 1+1>3”的综合绩效提升机制。全中国现在已经至少十几万亿的PPP项目，在中国特色之下，当然有国有企业参与，更有大量的民营企业也参加其中，符合条件都可以和地方政府签合同协议来做PPP项目。前几年财政部统计数据显示，45%的项目是民营企业拿到手的，而且国有企业也好，民营企业也好，拿到手以后项目开发后面的子项目，它的跟进，它的参股者也不限国有和民营，都可以按混合所有制的基本框架和规则来做。在一个一个具体签成的项目里面，它要形成一个股份制非常标准化的特殊项目公司SPV（Special Purpose Vehicle），就是以股权原则形成一个我们所说到的法人，这个特殊项目公司是在股份制方面利用已有的所有法规、商业文明规则，不产生任何矛盾冲突而形成一个共同体。而里面它特别有一个天然优势，就是政府并不想自己一股独大，他反而希望自己尽量少花钱多办事，通行的是政府持少量股份，让企业方面持主要的部分。而且这个项目的建设、运营，整个生命周期至少都是20年、25年，长的可以长达半个世纪或者更长时间。那么在这么长的时间段里面，民营企业根本就不用考虑有什么一股独大对自己的压制，它自己反而是控股方，但是它要遵守协议中一些基本的约束条件，去和政府合作，有法治来保证它取得整个项目建设全周期可预期的，虽然非暴利，但可接受的，能够覆盖几十年时间段的投资回报。这就说明民营企业在“在商言商”立场上，可以形成长期行为，与地方政府形成伙伴关系，来做这些举足轻重的建设项目，甚至连片开发。 而这个过程中间，根本不存在谁进谁退的问题。企业在整个事情建做完了以后，按照规则，PPP项目终结的时候，不动产无偿回到政府那去，但是企业已经完成了投资回报，可以另外再接后面的项目，它可以自己再不断地发展。这个过程中间，将民营企业融入混合所有制，真正地调动民营企业的潜力，调动它们的创造、创新、创业的积极性，真正体现出活力的释放。

本期节目

编导 官悦

制片人 尹淑荣