直面挑战 主动破局丨对话贾康：防治地方债务“洪水”必须靠制度创新

中央经济工作会议提出，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，谋划新一轮财税体制改革。其中，积极的财政政策要适度加力、提质增效，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。

回望2023年，我国加大了财政政策调节力度，打出了一套政策“组合拳”：1-11月，全国一般公共预算支出238462亿元，同比增长4.9%，财政支出进度加快；1-10月，全国新增减税降费及退税缓费1.66万亿元；四季度中央财政增发1万亿元国债，赤字率由3%提高到3.8%左右。与此同时，政收支紧平衡态势加剧。

展望2024年，财政政策如何发力？地方政府债务如何平稳化解？新一轮财税体制改革如何再出发？针对这些问题，第一财经专访了财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院创始院长贾康。

贾康认为，2024年中国经济有机会迎来“L型”转换的拐点，“我们GDP增速开始在5%以上的中高速区间，争取‘由新入常’，引领新常态，实现高质量发展。”

贾康还指出，要特别注意地方隐性债问题，它的信息高度不透明，一旦暴雷将产生巨大的经济代价和社会信心的损伤。如何防范化解地方债？贾康建议，短期在化债的同时不能形成新的政府隐性债务，必须堵住“明股实债”。长期来看要进一步推进地方税体系的建设，可考虑房地产税试点的扩围。

2024年中国经济有机会迎来“L型”转换的拐点

第一财经：您对2024年GDP增长目标如何建议？

贾康：作为研究者提建议，我会提出要继续把2024年的GDP引导性目标设在5%，并力争高于5%。因为在2023年已经达到站在5%这样一个水平之上，应该乘势以中国成长性的客观条件支撑，和我们主观努力的结合，来确立一个所谓“L型”的转换，那就是从2011年开始的经济下行过程，到此有了拐点，我们开始在5%以上中高速区间争取“由新入常”，引领新常态，实现高质量发展。

第一财经：2024年，货币和财税政策应如何发力？

贾康：货币政策，中央的表述始终是“稳健”，但是这个“稳健”里面的具体要领是落在“流动性合理充裕”，要支持经济社会生活中，投资发挥“有效投资关键作用”和发掘消费潜力发挥“基础作用”。流动性合理充裕，就表现在货币政策的主要技术路线操作是延续前面已经有若干年在降息降准通道里“该出手时就出手”，我觉得这个通道还会走一段时间。

再说财政政策。财政政策新近的加码特别值得称道，体现在积极财政政策框架之下加力提效，在所谓“相机抉择”的概念之下，阶段性地掌握好它的力度。最典型的做法，是在2023年1-3季度情况出来以后，看到经济向好的趋势，这时候果断加码做预算调整方案，发行1万亿元特别国债。在政府态度上来说，赤字率明确宣布从3%提高到3.8%。表明这样一个扩张的姿态，是要夯实在2023年8月、9月已经出现的经济向好运行的基础，来衔接到2024年乃至更长时间引领新常态、高质量发展的平台状态。

第一财经：财政赤字率上调到3.8%左右，是否意味着3%的“财政赤字红线”至此被打破了？未来，财政赤字率的上升空间还有多大？

贾康：这个“赤字率红线”，绝对说不上是国际公认的警戒线，它是欧盟成员国签“马约”时，为防止成员国里一些比较欠发达成员自己无所顾忌地乱花钱，而推出这个财政纪律，只是在当时经过讨论以后选择的3%整数关口上认为可接受的水平。

第一财经：实际上他们也并没有遵守，对吗？

贾康：欧洲主权债务危机压力来了之后，不仅那些“小兄弟们”不能遵守，“带头大哥”德国、法国也没能遵守。美国和日本，更是根本不认这样的3%界线。我们中国是把它作为一个尽可能不突破的预警线，但是在历史上也有过突破的时候。前些年曾经到过3.2%，高的时候曾经摸高过3.6%，压力期过了以后，又调回到3%或者3%以下。这一次是从3%左右调到了3.8%，但实际上是横跨两年的，特别国债筹得的资金有一半要用在2024年。

我认为，关于3%的界线，一方面要注意中国一向是比较审慎的，通盘考虑，不轻易超过它，特别是不超过太多，但是有必要的时候超过它，并不是说在这方面马上就有什么明显的不安全问题，是顺应着波动式发展中的调控需要，掌握好政策扩张的可用空间。实际上我国弥补赤字，主要是运用公共部门负债这样一个方式。公共部门负债的空间，我们还有相当大的“安全区”，必要的时候用一部分，是服务于全局和长远发展的。未来还有多大空间？我总体想法上还是要审时度势相机抉择，估计2024年年度表现出来的赤字率不会再高，因为现在的赤字率对应的可用资金是横跨两年。

防范化解地方债，要更多依靠制度创新

第一财经：截至2023年10月末，全国地方政府债务余额首次突破40万亿元关口，现在地方政府债务比中央政府的债务高很多，那地方政府债务，它的风险点在哪里？风险到底有多大？对我们的经济增长有没有威胁？

贾康：学者估计中央地方合在一起，阳光化的负债以外再加上另外一些隐性债，如果是70万亿人民币的水平，相当于我国2023年GDP（一定会高于125万亿人民币，应该达到126万亿人民币更多一点）总盘子的60%出头。对这个指标中国过去一向掌握得比较审慎，现在如果达到60%或者60%再高一点，绝对是在我们可把握的安全区之内，是比世界上其他主要的经济体量值水平明显更低的。意味着我们未来可以动用的公共部门举债空间还相当可观，但是我们会非常珍惜地使用它。中国还是要走一个行稳致远、以超常规发展实现现代化战略目标之路，在这方面，我们更应该有一个从当下面对未来通盘考虑的相对从容的“腾挪”空间。

地方政府层面，要特别注意防范风险里的地方隐性债问题。现在也没法拿到一个权威的数据——中国地方政府隐性债到底是什么样的量值，舆论场上提到的（70万亿人民币）是一些学者的估计。地方隐性债的信息高度不透明，它积累的风险因素在不为人察觉的情况下可能过度，一旦捂不住这个风险，它爆雷了，那么造成的不仅是“救火式”操作的经济代价损失，而且会损失政府的公信力，会伤害市场上普遍的信心和预期。

第一财经：隐性债最大的风险是它不透明，那么是否可控，是否可以让它变得透明？

贾康：对的，这就说到了非常重要的怎样化解地方债的思路上。我认为可以总结16个字：首先是“标本兼治，治本为上”——这8个字是讲什么呢？是要更多依靠制度创新，形成好的制度安排，就是按照《预算法》已经有的“开明渠、堵暗沟”这样的法治化原则，依靠制度安排来从根源上消除潜规则强制替代明规则的动机。配合这个治本的方面，要把已经形成的地方隐性债它化解掉。化债在当下我们已经看到，2024年度里可用的地方债额度提前到2023年做出安排，这样就增加了地方政府以可用资金解决扩大内需和结构优化等问题的同时，它没有新的隐性负债压力。再有更为直接的，有定向的特别融资债券，以债化债。

后面还有“疏堵结合，堵不如疏”——有些该堵的一定要更好监管，要明确地以白纸黑字规定哪些事情不能做。比如PPP（政府和社会资本合作）要健康发展，不能够再以“明股实债”方式来实际形成地方政府负债；在地方融资平台这个概念之下，它不能够再形成新的地方隐性债务，这些是要“堵”的。但是“疏”是什么呢？前面已经说到——开明渠——这个是大禹治水的古老智慧，有堵有疏，疏是更积极的，去满足合理需求，要在合理的制度安排的基础之上，有很好的规范化的渠道，把地方政府可以发掘的举债的潜力空间用起来。

房地产税试点要适时扩围，成为地方税系主力税种

第一财经：长期来看，地方政府税源如何补充？

贾康：分税制在1994年建立框架之后，还必须深化改革，而深化改革里面一个非常重要的概念，叫做构建地方税体系，使地方政府在分税制制度安排概念之下，真正有分级财政到了地方层级上的大宗稳定,以税收组织的收入来源，这叫财源建设。但是比较遗憾地说，我们现在地方税体系没有成型。大宗、稳定的地方的收入来源，现在主要靠跟中央来对半分成的增值税，这个过渡的支撑意义要肯定，但是它并不是真正的长久之计。需要把分税制在省以下真正贯彻下来，去服务于经济发展长治久安，一定要在配套改革、财税改革中去推进地方税体系建设，而地方税体系里面，首打的是什么呢？跟刚才您说到的房地产概念密切相关的，不动产形成以后保有环节的房地产税。工业、商业的房产税有，但它不是主打的，消费性的住宅这方面，过去制度上是空白。

第一财经：但房产税这个概念，大家听说了已经有十多年，到现在为止，似乎仍然找不到一个非常好的时机去把它推出来。

贾康：对的，这也就是咱们改革的复杂性所在。已到了改革的深水区，举步维艰。

2024年，最大的可能性，中国的房地产市场在“冰火两重天”的格局之下，火的这一边继续发挥风向标作用带头完成一个必须完成的整个房地产业界稳下来的回暖过程。大家的信心会跟着有所提振，预期将向好，土地批租的环节会活跃起来。我听到最新的一些信息，人们在意向上、实际的动作上，已经表现出来了，就是土地批租要开始走向一个上升阶段。那么在相关的不动产这个概念之下，我认为管理部门会考虑什么时候可以重提房地产税改革试点的扩围。

财税体制改革牵一发动全身，一定要有可行方案。

第一财经：现在我们的产业正在转向创新驱动的新型经济增长模式。同时，服务业的占比也在逐步扩大。与之相适应，财税体系需要进行哪些转变？

贾康：总体的财税体制，它要分成制度创新、管理创新、科技创新几个层面，但是还要配合上总体来说思想观念的创新。制度创新方面，中央和省代表地方之间的分税制我们一直延续下来了，但是共享税已经占了非常大的比重。那么就要进一步通过深化改革，在扁平化的框架之下，形成地方税体系建设，然后形成中央、省、市县这三级，每一级有合理的清晰的事权，跟上它的财权，使“事权和财权相顺应”，落在税基的合理的配置上，和财力的相匹配，则需要落在地方税体系和其他来源支撑着的地方收入的稳定性，再加上转移支付这方面的补充，最后达到所有的地方政府辖区，都可以对接到政府履行责任保障长治久安的客观要求。这其实是我们一个大的方向。有这样的一套制度创新，后边跟着管理创新，有一系列的具体的任务，比如说我们要有更规范和阳光化的预算——预算的管理里还有很多技术性的事，比如说三年滚动规划，最后落到三年滚动预算这种更精细化管理的形式上，那就需要有什么呢？要有强大的预测能力，有数字经济时代的技术支撑，所以还要说到技术创新——金财工程、金税工程都是数字化的信息系统建设，是以后长久运行的基础设施性质的支撑工程（金税已经到了第四期），这些工程还要进一步把它丰满、优化、细化。

第一财经：听起来从“道”到“术”是多个层面的共进。那这些是不是就是我们常听到的“财税体制改革”的核心要点？

贾康：是的，财税体制改革牵一发动全身，“道”更多的是讲规律性的东西，“术”就是适应规律，一定要有可行方案，可操作，社会可接受，还要消除社会上必然要出现的人们很多的问题、疑虑。老百姓关心公共资源配置是好事，以后最后达到的境界应该是人民为中心，人民当家作主。但是走法治化、民主化之路，中国可能还任重道远，要长期努力。

贾康：中央说消费是基础而有效投资是关键，有效投资的“关键意义"是在哪儿？它的有效性是带出就业，而就业带出老百姓稳定的可预期的收入，然后形成他们有货币支付能力的消费能力。购买力、消费能力，再配上社会保障体系推进改善后解除他们的后顾之忧，而更敢于把当期的收入用于当期的消费，这就调动出消费基础性作用的潜力了。

所以财政是要把整个社会生产从投资到消费这个全链条，都放在自己的眼界之内，来给与系统化的合理的支持方案。

贾康：财政必须在进一步打造所谓高标准法治化营商环境这方面支持改革，把改革的制度创新所需要的垫付改革成本的事情，纳入它的预算安排。比如说机构怎么合理化精简，这也不是简单的一下可以做到的，但是逐渐要做。

另外，对于民营企业来说，大量是中小微企业。与中小微企业直接关联的减税降费，财政要有直接的指导，因为税政权在财政手里边，也要配合着有关部门把税外的收费怎么样合理化，尽可能把能归并的归并，能减少的减少。

与此相匹配的，有一些相关的跟民营企业整个发展、结构优化相联系着的可做之事。比如民企头部企业密切相关的新基建，这里面财政是在某些重点上又可给予特定支持，一些专项转移支付，一些专项债的资金运用，一些特定的研发费用方面的优惠和补助，都可以是政策工具箱里的可选项。

在更广泛的意义上来说，各个地方财政它可以采取适合本地情况特定的一些措施。举个例子，前一段时间在浙江金华永康市，政府非常有诚意而举办的民营企业家节，我参加了。政府办这个节，财政总得出点钱嘛，出这点引子钱，但是烘托的是整个地方民营经济的发展之势，他们感觉到政府的支持姿态，大家预期会更好，形成进一步的信心提振。市场普遍的信心提振、预期向好，可能就真的带来了向好的结果。

本期节目

编导 官悦

制片人 尹淑荣